张浩淼
社会救助作为直接为困难和弱势群体提供现金支持和服务帮扶的社会保障制度，是收入分配调节的关键手段之一，是应对相对贫困和迈向共同富裕目标的基础性和兜底性的制度安排。
2020年我国脱贫攻坚取得全面胜利，意味着我国已经完成了消除绝对贫困的历史任务，贫困治理的重点转向相对贫困。2020年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于改革完善社会救助制度的意见》（以下简称《意见》），要求健全“分层分类、城乡统筹”的中国特色社会救助体系。党的二十大报告明确指出，要“健全分层分类的社会救助体系”。因此，社会救助的目标需要从反绝对贫困转向反相对贫困，通过建立健全分层分类社会救助体系，打造“物质+服务”的综合救助格局。
加快推动服务类社会救助发展意义重大
长期以来，我国社会救助主要以现金支持的物质帮扶手段为主，服务类救助较为缺乏。物质救助是一种“输血”手段，难以促进救助对象的自我发展和人力资本积累。医疗、教育、就业等各种服务救助可以帮助受助者增强能力，属于“造血”手段，最终会促进人与社会的发展，有助于帮助弱势群体摆脱弱势地位，分享经济社会的发展成果。
有研究显示，在贫困治理和减少不平等方面，社会服务的功效优于现金转移支付；社会服务与现金转移支付结合的方式更有效。例如，据统计，丹麦的现金转移支付对不平等的减少贡献了18%，现金转移支付和社会服务结合后的贡献达到了41%；德国的现金转移支付对不平等的减少贡献了4%，现金转移支付和社会服务结合后的贡献达到了26%。因此，为了提升救助效果并实现弱有所扶，分层分类社会救助体系的救助内容不能再采取传统物质帮扶为主的形式，而是要采取“物质+服务”的形式，尤其要注重服务型救助的建设和发展，在完善现有医疗、教育、就业等服务救助之外，要积极建立康复与护理救助服务，照料、看护与托管救助服务以及心理救助服务等，以满足弱势群体更高层次的精神慰藉、社会融入、能力提升、自我实现等多元需求，帮助弱势群体摆脱困境，并奠定发展的基础。
近年来，我国积极推动服务类社会救助的建设发展。《意见》明确指出，要引导社会工作力量参与社会救助，为救助对象提供心理疏导、资源链接、能力提升、社会融入等服务。我国“十四五”规划和2035年远景目标纲要指出，积极发展服务类社会救助，推进政府购买社会救助服务。2024年8月，民政部、财政部发布《全国服务类社会救助试点工作方案》，在全国69个地区开展服务类社会救助试点，指导试点地区探索建立服务类社会救助清单，根据实际需求为困难群众提供救助帮扶，推动实现由单一物质救助向“物质+服务”综合救助转变。
服务类社会救助的现状与面临的挑战
全国服务类社会救助试点开展以来，69个试点地区积极行动，根据试点方案的要求聚焦困难群众急难愁盼问题，为有需要的低收入人口提供有针对性的照护服务、生活服务、关爱服务等；坚持政府主导、社会参与，强化政府主体责任，引导社会力量积极参与；坚持需求导向、精准施策，准确评估低收入人口救助服务需求，精准对接各类政策和资源；坚持尽力而为、量力而行，立足各地实际，聚焦基本服务需求，合理确定服务类社会救助项目，积累了一定经验。
上海、南京、银川和成都等地均积极广泛链接社会资源，致力于构建完整的资金管理与运营体系，通过与各类企业、社会组织、慈善机构等建立合作关系，整合各方资源，为服务类社会救助工作提供人力、物力、财力等多方面的支持。各地区均认识到信息化建设对于提升服务类救助工作水平的重要性，纷纷开展了智慧系统建设。同时，各地也根据自身条件，发挥各自优势积极推动服务类救助发展。例如，上海市借助社会组织数量众多且成熟度高的优势，通过这些社会组织提供服务类救助，为困难群众提供多样化、专业化的救助服务。南京市在服务类救助的提供中不仅关注困难群体需求，还关注社会需求，注重防范风险，将服务类救助视为基层社会治理和维护社会和谐稳定的重要工具。成都市强调服务类救助需求的精准匹配，积极引入社工，“一人一策”形成社工介入社会救助服务项目包。银川市兴庆区服务类救助供给聚焦为困难群众赋能，避免低保福利过度叠加，重视促发展功能的发挥。
当然，由于处于试点探索阶段，各地在实践中也面临一些挑战。
一是服务类救助的“促发展”理念仍需加强。服务类救助应关注动机增强、能力提升、机会拓展等服务，促进有劳动能力的低收入群体提升就业能力、获得就业机会，并帮助低收入儿童提升人力资本，而非单纯提供助洁、助浴等生活服务。
二是应适度拓展服务类救助对象范围。目前不少试点地区仍将救助对象集中在低保、特困对象，部分低收入人口以及非户籍人口被排除在外。
三是服务类救助供给的专业性和差异化有待提高。由于不同类型家庭的服务需求的种类、强弱存在差异，因此应当对困难对象的服务类需求进行细分，据此提供更加专业性和差异化的救助服务。
四是服务类救助的资金支持不足。部分试点地区财政资金有限，虽然也调动了慈善资金开展工作，但仍面临资金短缺难题。
五是服务类救助的监督评估机制有待完善。目前各地对监督评估工作还不够重视，缺乏对社会组织提供的服务类救助的全方位监督和质控机制。
推动服务类社会救助高质量发展的建议
我国服务类社会救助试点积累了经验并取得了成效，但也面临着挑战，需要在发展中加以解决，积极推动服务类社会救助高质量发展。
第一，完善服务类社会救助的顶层设计。随着各地试点工作的有序推进，有关部门要及时总结经验，通过完善顶层设计防止政策碎片化。要明确服务类社会救助的内涵，厘清服务类社会救助与基本养老服务等基本公共服务的关系。从国家层面制定服务类社会救助清单，清单宜粗不宜细，依据协同治理、发展型社会政策等理念确定清单的筛选原则和标准，规范引导地方服务类社会救助发展。各地可根据自身情况，在国家级清单的基础上做“增量”。要明确服务类社会救助工作的资金运作机制，可由中央安排一定资金用于服务类救助，通过这一举措推动相关机制的建立与完善，并引导社会资金参与，为服务类救助可持续发展提供坚实保障。
第二，拓展服务类社会救助的对象范围。服务类救助不能仅局限于低保、特困等绝对困难群体，实际上，相对困难群体更需要服务类救助，以帮助其解决医疗、教育、住房、就业、社会融入等多维困难。为此，需要借助对低收入人口动态监测数据库的分析和研判，并结合线下的入户评估，对低收入人口进行精准画像，充分了解评估低收入人口的服务类救助需求，通过差异化服务满足有需求者的救助需要，并将这些服务适当向有需要的常住低收入人口开放，拓展服务类救助的对象范围。
第三，注重服务类社会救助“防风险”和“促发展”功能的发挥。与物质救助注重“保基本”不同，服务类救助应该更强调“防风险”和“促发展”功能。一方面，要通过心理慰藉、危机干预等服务类救助防范风险的发生，化解低收入群体的困境危机，维护社会安全稳定；另一方面，要关注低收入家庭的就业、健康、儿童成长等方面的服务类救助，帮助其积累健康人力资本、教育人力资本和社会资本等，为低收入群体赋权增能，从而使其更好地克服困难，实现高质量生活。
第四，优化服务类社会救助主体的协同衔接。服务类社会救助的供给主体既包括政府部门，也包括提供心理疏导、资源链接、能力提升、社会融入等服务的社会组织。为此，需要加强政府部门间的协同配合，形成服务合力，同时要通过政府购买、财政支持、服务合同转包等形式建立政府部门与社会组织、志愿组织等的伙伴关系。
第五，完善服务类社会救助的监管保障。要依托信息化手段，建立健全“线上数据监测+线下实地核查”的双轨监督机制，重点加强对承接多个服务类救助项目的社会组织的动态监管，重点围绕服务对象的满意度和获得感加强服务救助的效果跟踪和质量评估，确保服务类社会救助的落地见效。
（作者张浩淼系四川大学公共管理学院教授、博士生导师，中国社会保障学会社会救助分会副会长）