党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出深化零基预算改革，并将其作为深化财税体制改革、健全宏观经济治理体系的重要内容，为下一步预算管理改革指明了方向。要准确把握零基预算的理论内涵，深刻认识深化零基预算改革的重要意义，系统总结零基预算改革实践，深入探讨深化零基预算改革的实现路径，全面深化零基预算改革，助力经济社会高质量发展。
零基预算的理论内涵
零基预算是一种从零开始编制预算的方法，即预算编制不考虑以前年度基数，而是根据当年政策变化、财力状况和实际支出需要分轻重缓急核定预算支出。作为两种预算编制方法，零基预算与增量预算既有区别又有联系，共同构成完整的预算方法体系。
零基预算是一种不同于增量预算的新型预算模式。零基预算与增量预算在预算起点、主要内容、侧重点等方面均存在明显差异。增量预算以上一年预算年度的基数为起点，零基预算以零为起点。增量预算预测新增量，零基预算预测总量。增量预算重点在于预算金额的增减分析，零基预算重点在于对预算项目的分析。增量预算的主要优势在于能够保持政策的连续性，预算操作方便、流程简化，缺点在于基于已有基数的渐进调整，容易陷入惯性思维和路径依赖，使得预算编制呈现出“基数+增长”的特征，对项目必要性和合理性的评估重视不足，导致财政支出固化僵化格局。零基预算的主要优势在于通过绩效评估和优先排序，能够提高政策目标与预算支出的契合度，确保财政资金能够更好地服务于政策目标的实现，缺点在于需要对每个项目进行全面的成本效益分析，而在实际操作中由于不完全信息、有限理性以及分析工具的缺陷，使得全面的成本效益分析难以实现，这样不仅增加了预算编制的难度，而且可能导致评估结果不准确，影响预算资源分配的合理性和有效性。
零基预算与增量预算之间并非完全对立关系。作为两种不同的预算编制方法，零基预算与增量预算各有其适用场景。零基预算虽然强调从零开始，但在实际操作中并不是绝对意义上从“零”开始编制预算，而是更多地体现为预算理念的完善。不是所有收支项目都适合零基预算，一些项目如基础设施项目短期来看效益可能并不明显，长期而言则是必要的，如果完全按照零基预算的标准来评估，可能会削减预算支出、导致项目中断，进而影响地方经济社会可持续发展。深化零基预算改革需要跳出“全盘归零”的机械认知，聚焦于对预算实施全面评估这一核心逻辑，目的是打破基数观念和支出结构固化僵化格局，构建有保有压、讲求绩效的预算资金安排机制，提高预算统筹能力和财政资金配置效率，更好地发挥预算的调控功能。增量预算操作简便、稳定性强，适用于业务环境相对稳定的情况；零基预算则强调系统分析和优化资源配置，适用于业务环境发生重大变化或需要重新配置资源的情况。
深化零基预算改革的重要意义
深化零基预算改革是新一轮财税体制改革的重要内容，对于主动应对财政紧平衡、健全现代预算制度、增强积极财政政策效能，进而推动经济社会高质量发展具有重要意义。
一是应对财政紧平衡，推动高质量发展的迫切需要。当前，财政紧平衡是我国财税体制改革面临的重要挑战。传统的“基数+增长”的增量预算编制方法，由于灵活性不足和资金分配效率较低，已难以适应财政紧平衡现状。深化零基预算改革，能够加强财政资源和预算统筹，优化财政支出结构，提高财政资金使用效益，为地方经济社会高质量发展提供财力保障。
二是健全现代预算制度，推进中国式现代化的客观需要。深化零基预算改革，通过绩效评估和优先排序，能够重点保障基本民生支出，切实增进民生福祉；促进城乡协调发展，扎实推动城乡共同富裕；优化教育资源配置，保障公共文化服务供给，丰富人民精神文化生活；打破利益固化僵化格局，适应绿色发展需要进行预算决策，在项目选择和资金配置上重点支持绿色发展项目，促进经济绿色低碳发展。
三是增强积极财政政策效能，完善宏观调控体系的现实需要。今年，我国实施更加积极的财政政策，要求政府收支结构和政策工具持续优化，增强积极财政政策效能。深化零基预算改革，加强绩效管理和预算执行监督，对执行率偏低和低效无效的支出坚决予以削减，能够腾出更多资金用于保障重点领域，提高财政资金使用效益，助力更加积极的财政政策落地实施，完善宏观调控制度体系，为扩大内需和促进经济回升向好注入新动能。
零基预算改革的实践探索
20世纪90年代初期，我国开始实施政府预算体系和编制方式改革，部分省份先后启动零基预算改革试点。党的十八大以来，零基预算改革持续向纵深推进，经历了从初步探索、全面推广到深化改革的阶段性变迁。
近年来，围绕零基预算改革，中央和地方积极开展试点工作。各地区持续推动零基预算改革从“点上开花”走向“面上成景”，在深化预算管理改革、健全预算制度方面作出积极探索。中央层面，财政部等16个中央部门在2024年率先开展零基预算改革试点，加强项目梳理、评审、优化，推动打破支出固化格局。
具体来看，上述改革实践具有以下特点：
一是渐进式改革。自2015年广东启动省级层面零基预算改革起，零基预算改革体现出时空上持续纵深推进的特点，且2023年前多为省级层面改革，此后逐渐向市县纵向延伸，体现出零基预算改革的渐进式特点。
二是改革目标一致。无论是在省级层面还是在市县层面推行零基预算改革，目的都在于通过改革打破支出固化格局，提高预算编制的科学性和精准性，强化预算刚性约束，提高财政资金使用效益。
三是资金范围不同。多数省份开展的零基预算改革主要涉及项目支出资金，基本支出资金涉及较少，仅安徽、广西的改革实现各类财政资金全覆盖，其余改革省份主要涉及项目资金、专项资金或转移支付资金。
深化零基预算改革的实现路径
经过中央和地方层面的实践探索，零基预算改革取得积极成效，但仍然面临诸多挑战。下一步，要强化零基预算理念，健全部门协调机制，完善支出标准体系，推进关键制度创新，全面深化零基预算改革，提高预算编制的质量和水平。
首先，强化零基预算理念，重构预算编制模式。一是改变预算分配方式。坚持从实际需要出发，根据财力状况、轻重缓急、绩效情况等因素编制预算，减少对于预算基数的过度依赖，建立“有增有减”的预算资金分配机制，打破预算支出固化僵化的格局。二是实施预算分类编制。基本支出实行以定员定额为主的预算编制方法。项目支出实行先有项目后有预算的编制方法；强化项目绩效审核；年度重点保障事项清单支出，依据清单所列事项细化编制到单位。三是健全预算排序机制。预算按“三保”支出、地方政府债券还本付息支出、政府年度重点保障事项清单确定的支出、部门必须开展的一般性事业支出、其他支出的顺序进行安排，优先保障重点领域和关键环节支出，确保财政资金使用效益最大化。
其次，健全部门协调机制，强化资金统筹整合。一是提高预算统筹能力。强化财政资源和预算统筹，加大收入统筹力度，将不同预算体系及不同类型收支活动全部纳入预算统筹管理，实现收入全口径管理。二是加大资金统筹整合力度。推动跨部门资金统筹整合，目标相近、内容类同的财政资金，原则上由一个行业主管部门牵头管理，避免资金分散和重复投入，提升财政资源配置的集聚效应，确保政策目标与财政资源的合理科学匹配。三是优化支出结构。优化调整投入方向，分类保障资金需求，积极转变支持方式，全方位破解支出固化格局，强化对重大战略任务和基本民生的财力保障。
再次，完善支出标准体系，强化绩效约束机制。在深化零基预算改革中，支出标准是预算编制的基本依据，绩效评价是预算编制的重要基础。一是完善预算支出标准体系。明确划分支出分类体系，根据预算执行情况和资金使用绩效，建立预算支出标准的动态调整机制，为预算决策和资金分配提供基础和依据，规范预算支出管理程序，提高预算编制的透明度，优化财政资源配置。二是建立全流程绩效管理体系，强化绩效约束机制。增强预算支出效率意识，实现预算绩效管理与零基预算改革的有机结合，动态清理低效项目，提高预算安排的精准性和财政管理的科学性。三是推进绩效评估与预算管理深度融合。严格执行“先评估后预算、无绩效不预算”原则，对重大项目组织开展事前绩效评估，评估结果作为申报预算的必备条件。
最后，推进关键制度创新，强化预算制度保障。一是推进关键制度创新，完善预算制度体系。按照全面深化零基预算改革的要求，坚持问题导向，积极推进资产管理、支出标准、预算评审、绩效评价、财会监督等关键制度的创新，完善零基预算制度体系，确保改革顺利推进。二是强化预算制度保障，建立深化零基预算改革长效机制。强化预算编制、执行、绩效管理制度保障，建立财务制度和内控制度，规范预算资金使用，持续完善现代预算管理制度。
（作者田祥宇系山西财经大学党委副书记、校长，刘书明系山西财经大学财政与公共经济学院教授、博士生导师）